违规借款十余年怎样适用党纪条款

从江苏省常州市钟楼区政协原副主席钱小峰案说起

制图：李芸

2022年8月30日，钱小峰挪用公款、受贿案一审开庭，图为庭审现场（视频截图）。（常州市中级人民法院供图）

特邀嘉宾

马志强 常州市纪委监委第一审查调查室副主任

莫 清 常州市纪委监委案件审理室干部

邱文超 常州市人民检察院第三检察部四级高级检察官

王 宏 常州市中级人民法院刑事审判第二庭庭长

编者按

这是一起党员领导干部个人决定以单位名义将财政资金供相关企业使用，并从中谋取个人利益的典型案例。本案中，钱小峰在担任五星街道党工委书记期间，多次个人决定出借集体资金，查处该案对于加强对“关键少数”的监督有何启示？2010年以前，钱小峰向蒋某某借款达2300万元，对于该违纪行为如何援引党纪条款？钱小峰个人决定以单位名义将公款供其他公司使用，该行为应如何定性？我们特邀有关单位工作人员予以解析。

基本案情：

钱小峰，男，曾任江苏省常州市钟楼区五星街道党工委书记，钟楼区北港街道党工委书记，钟楼经济开发区党工委书记，钟楼区政协副主席等职。

违反廉洁纪律。2009年至2010年，钱小峰多次借用管理和服务对象蒋某某的钱款，影响公正执行公务，截至案发前仍有部分本金未归还。

挪用公款。2010年至2011年，钱小峰利用担任五星街道党工委书记的职务便利，未经集体研究，多次个人决定以单位名义挪用公款供相关企业用于经营活动，并从中谋取个人利益，累计挪用公款6000万元人民币（币种下同）。

受贿。2003年至2021年，钱小峰利用担任五星街道党工委书记、钟楼经济开发区党工委书记、钟楼区政协副主席等职务上的便利，在土地出让、企业改制等事项上为他人提供帮助，非法收受他人财物共计243万余元。

查处过程：

【立案审查调查】2021年7月2日，常州市纪委对钱小峰涉嫌违纪问题立案审查。同年11月4日，常州市监委对钱小峰涉嫌严重违法问题立案调查；11月5日，经江苏省监委批准，对钱小峰采取留置措施。

【移送审查起诉】2022年1月27日，经常州市纪委常委会会议研究，常州市监委将钱小峰涉嫌挪用公款罪、受贿罪一案移送常州市人民检察院审查起诉。

【党纪政务处分】2022年2月16日，常州市纪委给予钱小峰开除党籍处分，常州市监委给予其开除公职处分。

【提起公诉】2022年3月24日，常州市人民检察院以钱小峰涉嫌挪用公款罪、受贿罪，向常州市中级人民法院提起公诉。

【一审判决】2022年9月13日，常州市中级人民法院判决钱小峰犯挪用公款罪，判处有期徒刑四年；犯受贿罪，判处有期徒刑四年，并处罚金四十万元；决定执行有期徒刑六年，并处罚金四十万元。判决现已生效。

钱小峰在担任五星街道党工委书记期间，决策“一言堂”，多次个人决定出借集体资金，查处该案对于加强对“关键少数”的监督有何启示？

马志强：近年来，市纪委监委多次收到信访举报，反映钱小峰在担任钟楼区五星街道党工委书记期间，将公款挪用给他人使用。经过初核，我们查实钱小峰多次个人决定将街道或下属平台公司资金出借给民营企业老板用于经营活动，并从中谋取个人利益，给国家造成严重经济损失。2021年11月，钱小峰主动向区委主要领导说明自己存在挪用公款等严重违纪违法问题，并到我委投案。主动投案后，钱小峰如实供述了其挪用公款犯罪事实，并交代了我委尚未掌握的受贿犯罪事实。

经查，钱小峰在担任五星街道党工委书记期间，决策“一言堂”，多次个人决定出借集体资金给商人老板，逐渐将“朋友圈”发展成“利益圈”。同时，其还利用担任五星街道党工委书记、钟楼经济开发区党工委书记、钟楼区政协副主席等职务上的便利，在土地出让、企业改制等事项上为他人谋利，并收受贿赂，破坏了地方政治生态。

在审查调查期间，办案人员通过耐心细致的思想政治教育，敦促钱小峰及其家属归还了所有未退还的挪用资金，为国家挽回经济损失3600余万元。

莫清：钱小峰案暴露出钟楼区委在落实全面从严治党主体责任、财务及资金管理以及廉政风险防控等方面存在一些问题。钟楼区委履行主体责任不严不实，对党政“一把手”等“关键少数”监管“宽松软”，钱小峰在担任五星街道党工委书记期间，该街道多次向村委拆借资金以逃避监管，对于企业老板没有归还的公款在长达数年时间内未采取有效措施，还存在账册灭失等重大财务漏洞，等等。

此外，钱小峰还长期担任钟楼区北港街道、经开区“一把手”，该案的查处对于加强对“关键少数”的监督具有重要启示意义。目前，钱小峰案已被收录在常州市纪委监委2022年度警示教育片《折翼的“头雁”》中，面向全市领导干部进行警示教育。常州市纪委监委通过深挖细剖不同层面“一把手”腐败案件，集中阐释“一把手”违纪违法的深刻警示，深化以案释德、释纪、释法、释责。与此同时，常州市委出台《加强对“一把手”和领导班子监督若干措施责任清单》以及全面从严治党两个责任清单，市委巡察机构出台《对“一把手”巡察监督共性问题清单（试行）》，切实推进政治监督具体化、精准化、常态化。常州市纪委监委有关负责人对相关辖市、区及国有企事业单位开展综合督查调研，集体约谈了领导班子成员，层层传导压力、压实责任。2022年以来，常州市各级纪检监察机关共查处“一把手”104人，其中采取留置措施23人。下一步，常州市纪委监委将进一步增强对“一把手”和领导班子监督实效，强化对履行管党治党政治责任、贯彻执行民主集中制、依规依法履职用权、廉洁自律等情况的监督，对存在苗头性倾向性问题的党员领导干部及时约谈提醒，对失职失责、违纪违法问题严肃查处。

2010年以前，钱小峰向蒋某某借款达2300万元，对于该违纪行为如何援引党纪条款？如何区别认定借用款物违纪行为与受贿行为？

马志强：党员领导干部向管理和服务对象借钱、借物，实际上交换的是手中的权力，本质是公权力的异化和滥用，侵害了公职人员的职务廉洁性，可能影响权力的公平公正行使，甚至引发腐败的风险，需从纪律上抓早抓小，防微杜渐。根据2018年《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款规定，借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。本案中，钱小峰的借款对象蒋某某是其辖区内的企业老板，属于其管理和服务对象，钱小峰的借款行为严重影响其公正履行职责，构成违纪。至于借款发生的时间，仅仅是适用条例和条款的问题，不影响违纪的认定。

莫清：首先，2018年《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款是修订时新增的条文，原则上只适用于发生或持续发生至2018年10月1日以后的违纪行为。考虑到借用行为的延续性，借款期间出借人对党员干部公正执行公务的影响持续存在，应结合还款情况判断该类违纪行为的终止时间。具体而言，党员干部违规借款后已经归还的，以归还时间作为违纪行为的终止时间；至案发时仍未归还的，以立案时间作为终止时间。本案中，虽然钱小峰向蒋某某借款时间发生在2009年至2010年，但截至2021年案发前仍有部分本金未归还，故对其违纪行为应适用2018年《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款予以认定。

其次，对于2018年10月1日前发生的违纪行为，应遵循“从旧兼从轻”原则，一般情况下适用违纪行为发生时的规定处理，只有在2018年《中国共产党纪律处分条例》不认为是违纪或者处理较轻情况下，才适用该条例处理。若本案中钱小峰违规向蒋某某借款后，于2018年9月30日前还清所有借款，该行为仍损害了职务廉洁性，属于违反廉洁纪律，应适用违反廉洁纪律的兜底条款，即依据2015年《中国共产党纪律处分条例》第一百零四条定性处理。

最后，还应注意区分借款行为与“以借为名”收受财物的受贿行为。在实践中，有的党员领导干部利用职务上的便利，为个人谋取利益，并以借款为“幌子”，收受对方财物，对此类行为应按受贿处理。具体认定时，不能仅仅看是否有书面借款手续，还应根据以下因素综合判定：有无正当、合理的借款事由；款项的去向；双方平时关系如何、有无经济往来；出借方是否要求党员领导干部利用职务上的便利为其谋取利益；借款后是否有归还的意思表示及行为；是否有归还的能力；未归还的原因；等等。

钱小峰个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，应如何定性？其行为是否属于“挪用公款数额巨大不退还”的情形？

莫清：根据《中华人民共和国刑法》第三百八十四条规定，挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，其中“归个人使用”是该罪名的构成要件之一。本案的争议点在于钱小峰的行为是否属于上述挪用公款“归个人使用”的情形。根据全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第三百八十四条第一款的解释，挪用公款“归个人使用”包括个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益，其中“谋取个人利益”属于该种挪用形式的构成要件。本案中，钱小峰挪用公款给相关企业使用的同时，又帮助其姐夫从相关企业老板处获得好处，并收受老板所送礼品，系谋取个人利益，综上，应认定钱小峰的行为构成挪用公款罪。

邱文超：根据《中华人民共和国刑法》第三百八十四条规定，挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。该条款系挪用公款罪的加重情形。根据最高人民法院《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定，“挪用公款数额巨大不退还的”，是指挪用公款数额巨大，因客观原因在一审宣判前不能退还的。根据立法本意和司法实践，挪用公款行为侵犯了公款的使用收益权，故退还行为的本质是将公款的使用收益权归还给国家，因此，只要有关人员在一审宣判前，将被挪用的公款全部上缴至任一国家机关，即可认定为已退还，至于上缴的人员、形式、单位等均不影响退还的认定。

本案中，钱小峰私自决定将公款借给私人企业使用，后相关企业仅归还部分借款，截至检察院审查起诉前剩余借款已无力归还。钱小峰及其家属主动向本院上缴了相关企业未归还的全部公款。至此，因钱小峰挪用公款造成的国家经济损失已挽回，我们依法认定其挪用的公款已退还。

另外，根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》相关内容，如果行为人挪用公款后，有证据证明其有能力归还所挪用的公款而拒不归还，并隐瞒挪用的公款去向的，此时行为人的犯意发生了转化，即由暂时使用公款转化为非法占有公款，主观上具有非法占有公款的目的，应以贪污罪对其定罪处罚。

钱小峰挪用公款6000万元，属于“情节严重”，为何对其挪用公款罪只判处四年有期徒刑？

王宏：根据刑法相关规定，构成挪用公款罪处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。根据“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，挪用公款归个人使用，进行营利活动或者超过三个月未还，数额在五万元以上的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“数额较大”；数额在五百万元以上的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“数额巨大”。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“情节严重”：（一）挪用公款数额在二百万元以上的；（二）挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济特定款物，数额在一百万元以上不满二百万元的；（三）挪用公款不退还，数额在一百万元以上不满二百万元的；（四）其他严重的情节。

本案中，钱小峰个人决定以单位名义挪用公款6000万元给相关企业使用，并从中谋取个人利益，构成挪用公款罪，情节严重。由于钱小峰及其家属主动退出了相关企业未退还的挪用资金3600余万元，至一审开庭时已挽回了因挪用公款造成的国家经济损失，不认定为“挪用公款数额巨大不退还”，量刑档次应为五年以上有期徒刑。

同时，钱小峰在案发前，向钟楼区委主要领导说明自己存在挪用公款等严重违纪违法问题，在投案后能如实供述自己挪用公款的犯罪事实，系自首，并归还了所有未退还的挪用资金，对其所犯挪用公款罪可减轻处罚；其自愿认罪认罚，可从宽处理；自愿缴纳罚金保证金，可酌情从轻处罚。本院鉴于以上法定从轻、减轻、从宽以及酌情从轻情节，判决钱小峰犯挪用公款罪，判处有期徒刑四年。

此外，钱小峰在投案后，还主动交代了办案机关未掌握的受贿犯罪事实，并退出了所有受贿犯罪所得，系自首，对其所犯受贿罪可从轻处罚，最终本院判决其犯挪用公款罪，判处有期徒刑四年；犯受贿罪，判处有期徒刑四年，并处罚金四十万元；决定执行有期徒刑六年，并处罚金四十万元。（中央纪委国家监委网站 方奕霏）